（原创 2020-06-29 CMDE 中国器审）
前言
自从上◇世纪40年代末以来，国内外的★突发公共卫生事件偶有发生，如禽流感、SARS、MERS-CoV、埃博拉病毒病、寨卡病毒病，以及目前已进入全球大流行的新型冠状病毒肺炎（COVID-19）等，给人民的健康造∏成极大威胁，对国家经济和社会▓发展带来不同程度的损失。应急管理是政府的重要职责，是实现治理体系现代化的重要内容。
美国的应急管理体系建立较早且比较完善，我国从2003年SARS以来也逐步建立了相应的应急管理体系。下文将对中美两国∞医疗器械应急管理体系和审批流程进行简要介绍，同时比▲对其二者的异同点，对我国〓应对突发共公卫生事件的应急监管提供参考。
一、美国应急医疗管理体系
美国突发公共事件的应急体系以一系列突发公共事件应急处理法▂律体系为基础，可分为联邦、州及地方三级响≡应，民间不同领域的应急计划和预案也被纳入其中。在联♀邦层面，成立于1979年的联邦紧急事务管理〓署（FEMA）是美联邦政府应急管理的核心协调决策机构。美国〓食品药品监督管理局（FDA）的应急准备与响应体系包括了风险管理、应急准备、应急响应及全国突发事件管理系统的实施。FDA于2010年8月启动的医疗对策计划（medical
countermeasures initiative, MCMi），旨在协调应急医疗々产品（medical countermeasures,
MCMs）的开发、储备和应急响应,以应对化←学、生物、放射、核物质(CBRN)和新发疾病的威胁，在本次疫情中通过应急使用授♀权等方式满∴足应急医疗产品的需求。
（一）医疗产品应急管理
1.应急医疗产品（medical countermeasures，MCMs）
应急医疗产品（medical
countermeasures），简称为MCMs，是由FDA监管的生物制剂、药品、医疗器械（包括体外诊断产品）、个人防护产品等产品，以应对因化☆学、生物、辐射或核物质（CBRN）造成的恐怖袭击或╱者自然界新发疾病引起的突发公共卫生事件。此类产品ω 可用于诊断、预防或者治疗，以保障在突发公共卫生事件中有充足的医药供应和储备。
2.应急使用授权（Emergency Use Authorization，EUA）
根据《联邦食品、药品和化妆¤品法》（FD＆C
法案）第564 条（21 USC
360bbb-3），当美国卫生◇和公共服务部（HealthandHuman，HHS）宣布进入紧急状态并启动应急使用授权时，FDA可以通过应急使用授权（Emergency
Use Authorization，
EUA）方式授权使用未经上市批准的药品、医疗器械或者生物制品，或超预期用途使用已获批上市医疗产品，从而诊断、治疗或○预防由CBRN或新发传染病引起的严重或危及生命＠ 的疾病或状况（需无上市可替代医疗产品或已上市产品⌒无相应适用范围）。
2.1 EUA的申请
申请者可在正式提交EUA申请前〖或者HHS宣布EUA生效前提交pre-EUA申请，早︾期充分沟通交流，有助于申请者更完整地提出EUA申请，并有助于FDA更好地评估EUA申报产品。FDA可在应急事件发生过程中或发生前签发EUA，以供疫情到来之时直接应急使用。政府部门和企业均◆可提交EUA的申请。此外，供∩应急使用的实验室自建检测（laboratory
developed test, LDT）需获得EUA授权。
2.2 EUA审批流程
EUA审批流程包括签发、修订、终止或撤↘销，如图1所示。当卫生部部长宣布EUA适用情形终止或者已授权EUA不¤再符合签发要求、条件或其他情形时，EUA终止或撤销，不应继续使用。
图1. EUA的签发流程
申请者提★交EUA申请时，需包含相关综述资料、安全信息、有☆效性数据、其他数据及风险获▲益分析。FDA综合考虑各种因素确定申请优先级。FDA与HHS和其他相关政府部门随时保持沟通协作，综合评估EUA是否符合签发标准，标准包括：严重或危及生命的疾病■或状况、有效性证∞据、风险获益分析、没有可替∞代品。FDA在为IVD产品签发EUA时，需明确该检Ψ 测是即时检测（point-of-care
test，POCT）还是仅能在实验室检测。这种分类主要考虑产品是否有益于保护公众健康，获益应大于风险。
（二）美国FDA在新冠肺炎疫情中的应急管理
2020年1月27日，针▃对爆发的新冠肺炎，FDA宣布将采取行动，推动制定针对☉新冠病毒对公共卫生威胁的对】策,并将与其它联邦机构、产品♀开发商、国际合作伙伴和全球监管机构合作，加快开发和提供诊断、治疗、减轻和预防疫情所需的医疗产品。在2020年2月4日美国卫生部部长宣布进入突发公共Ψ卫生紧急状态，并宣布可对新冠病毒体外诊断产品进行EUA授权，于3月2日宣布对个人呼吸防护设备可进行々EUA授权，并依据
FD&C Act
564节对经美国国家职业安全卫生研究所(NIOSH)批准的口罩进行了应急使用授权。此外，HHS于3月24日宣布对COVID-19爆发期间短缺的医疗器械可以进行EUA授权（包括作为医疗器械使用的可替代产品）。
对于疫情急需的IVD检测试剂，FDA首先对美国疾病预防控制中↘心（CDC）开发的SARS-CoV-2核酸检测试剂进行了EUA应急使用授权，随着疫情的进↙展，为了快速增强新冠病毒检测能力，FDA于2020年2月29日发布了∩依据美国临床实验室促进法案修正案（Clinical
Laboratory Improvement
Amendments，CLIA）认证的可开展高度复杂试验的临床实验室在EUA申请前开展新冠病毒检测的指南，用以指导临床试验室对SARS-CoV-2检测的临床性能验证和EUA申请，要求其在完成验证并告知FDA后15个工作日内「提交EUA申请。企业开发的新冠病毒检测试剂性能验证可参考该卐指南。IVD生产企业和CLIA临床实验室均需提交EUA申请。为了加快实验室和企业开发的新冠病毒检测试剂应用于新冠疫情，FDA于2020年3月16日、5月4日和
5月11日更新了在公共健康危机期间新型冠状病毒检测指南，对开发和使用需在高复杂度实验室进行检测︼的新冠病毒检测试剂和血清学检测试剂的实验室和生产企业提供EUA申请以及非EUA申请两条途径，以加速并扩大新冠病■毒检测试剂的可及性。此外FDA根据疫情的动态情况不断发布或者更新相应指南以加◥速满足防控疫情所需医疗产品。截至2020年5月12日，FDA以EUA方式共授权了93个针对SARS-CoV-2检测试剂，其中包括12个抗体检测和1个抗ζ原检测试剂。
二、中国应急医疗管理体系
（一）中国◎应急管理体系
自从2003年SARS事件以后,我国便成立了“一案三制”的应急体系,建立了应急监测预警系统和以国务院统一领导、各部门协同的管理模式,并发布了多项相关法律法∞规。
2009年，原国家食品药品监督管理总局发布了《医疗器械应急审批程◢序》。该程序适用于突发公共卫生事件应急情况，且在我国¤境内尚无同类产品上市，或虽在我国境内已有同类产品上市，但产品供□ 应不能满足突发公共卫生事件应急处理的需要，并经国家药品监督管理局确认的医疗器械的审批。
（二）在新冠肺炎疫情中的应急管理
在应对2019新冠肺炎疫情过程中，国家药品监督管理局紧急开辟』了药品医疗器械应急审批的绿色ζ通道，器审中心迅速成立应急◆小组，对于提出申请的企业，经过专家组的审核和专业技术评估等程序确认后可以纳入应急审批。采取提前介入、技术审评、注册检验、体系核查与生产许可同步开展的方式，在确保安全和有效的基础上,加快审评→审批工作。同时器审中心及时发布相关指导原则明确审评要点，如《2019新型冠状病毒核酸检测试剂注◥册技术审评要点》《2019新型冠状病毒抗】原/抗体检测试剂注ぷ册技术审评要点（试行）》《肺炎CT影像辅助分诊与评估软件审评要点（试行）》等。在本次新冠病毒疫情防控过程中，2019年实施的医疗器械注册电子申报信息化系统（以下简称eRPS系统）也发挥了重要作用。
截至2020年6月12日，国家药品监督管理局共批准▼新型冠状病毒检测试剂42个（其中核酸类和抗体类检测试剂22，抗体检测试剂20个)，仪器设备5个，软件产品1个，辅料产品3个，为疫情防控需要提供了有力保障。国家药品监督管理局对已批准的应急产品也加强了上市后的监管，密切㊣ 关注上市后的反应，并及时采取相应措施。
三、中美↙医疗器械应急管理流程比较
中国∑ 的医疗器械应急审批流程与美国的EUA授权均是为应对突发重大事件建立的特殊审㊣评制度，两者既有█相似之处，亦有不同，详见表1。
内容美国中国应急产品有效期卫生部宣布终止EUA之日起失效，或者产品因撤销∑而失效。根据产品特性多暂定为半年或者一年。应急△产品失效后EUA产品在失效后不可再使用。若需继续使用需进行常规的「上市申请。延续时，能够按期提交上市后研究资料，符合¤上市要求则可予以延续。申请者政府部门（如CDC）、企业或实验室。企业（政府部门的产品不受药监部门监管）。提前沟通交〓流EUA有pre-EUA的◎预申请机制申请前沟通机制产品性能有效性ㄨ为“可能有效”，证据级别低于FDA常规上市审批的有效性标准，但获⊙益大于风险。标准不降低，通过附条件审批形式要求企业限期补充研究资■料。质量管理体系豁免部分质量管理体系要求（包括设计、生产、包装、标签、储存、销售等）。仍需进↓行体考，与技术审评平行进行。费用收费免【费表1.中美医疗产品应急审批〗流程比较 四、对我国医疗器械应急管◣理的启示
（一）进一步完善应急管理相关政策
FDA应对因化学、生物、辐射、核威胁及新发传染病对公众造成的重大威胁的应急管理政策，注重构建系统的应急管理法律体系。我国具有∴政府统筹管理，集中力量◤办大事的优势，能∞够短期协调全国力量，调动大量资源应对突发事件，在应对新冠疫情中取得★显著成效。目前国家药监局已设立了医疗器械创新、优先、应急审╳评审批、附条件审批等特殊通道，结合相关法规和政策，基本可满足我国面对突发公共卫生事件时，应急医疗器械的快速审评审批途径。
通过总结国内外在应对新型冠状病毒√肺炎疫情中的经验，进一步完善应急管理体系，将有助于增强应对突发公共卫生事件的能力。同时可以考虑应对还未发生的潜在重大威胁的应急管理办法，在符合一定条件下将应急前置，最大程度减小突发公共卫生事件对公々众和社会的影响。
（二）获益风险评估理念助力科学监管ㄨ
FDA在进行EUA的审评过程中会在评估产品已知或潜在的获益和风险的同时，考虑突发公共卫生事件造成的危害，形成最后的获益风险评估决定，获益风险评估思想贯穿始终。在此次新冠疫情应急审批过程中，器审中心也通过获益◥-风险分析对产品进行▅了综合分析，为最终做出⌒审评决定提供重要依据。国家药品监督管理局近期发布的《医疗器械安全和性能的基本原则》也贯穿着获益风险评估的理〇念，为进一步的科学监管和科学审评奠定基础。在常规审评和应急审批中科学使▽用获益-风险评估方法，对科学监管、科学决策发挥着重要作用。
（三）鼓励创新，增强技术储备
在面对突发公共卫◥生事件时，重大威胁、医疗产品紧急需求的〗现状和已批准产品不足的∑ 矛盾需要在短时间内解决。这就需要鼓励各相关〗企业积极创新，生产企业或⌒ 科研院所平时应着重于加强相关领域的科学研▂究，掌握关键技术，确保在可能受到潜在威㊣胁的领域能够提前︼介入，形成更安ω 全有效的生产和管理体系，增强技术和应急储备。
（四）信息化管理
从FDA网站，我们可以获得EUA已获批产品的相关信＠息及授权信内容，并且对△于应急产品，还有对各试剂的性能比对信息以供临床实▼验室及公众参考。信息的公开透明化以及方便的检索系统有助于各部门、医疗机构和公众进行合理判断与使用。目前我国信息检索系统以及内容◎的完整♀性还有待完善。
参考文献：
[1] 贾群林,陈莉.美国应急管理体制发展现状及特点[J].中国应急管理,2019(08):62-64.
[2] Medical Countermeasures Initiative (MCMi)
[3] medical countermeasures
[4] Guidance: Emergency Use Authorization of Medical Products and Related Authorities.
)
[5] Summary of Process for EUA Issuance.
[6]
Policy for Diagnostics Testing in Laboratories Certified to Perform
High-Complexity Testing under CLIA prior to Emergency Use Authorization
for Coronavirus Disease-2019 during the Public Health Emergency.
[7] Policy for Coronavirus Disease-2019Tests During the Public HealthEmergency (Revised).
审评六部 王佩荣 解怡 供稿 |